理论探讨

跟踪审计参与反腐败斗争的路径研究

文章来源:自治区审计厅网 作者: 发布时间:2015年05月26日 点击数: 字号:

跟踪审计参与反腐败斗争的路径研究

近 十年来,政府投资项目成为腐败的多发地带,经济案件占所有案件总数的70%以上,而且大案要案居多。为此,党的十八大报告中,反腐倡廉建设被首次写进“党 的建设”的主要内容,表明了党和国家反腐败斗争的决心和态度,反腐工作成为当前工作的重中之重。审计署在“反腐风暴”中扮演着重要的角色,同时《审计法》 赋予了审计机关参与反腐败斗争的法定职责,正确认识审计在反腐败斗争中发挥的作用,对于今后审计在政治经济中参与防治腐败,寻找有效反腐败路径,发挥自身 优势,具有重要意义。在审计参与反腐斗争中,跟踪审计作为一种主要监督手段,起到了越来越重要的作用。

一、跟踪审计和反腐败斗争的相关概念

(一)反腐败斗争的相关含义和目的

什 么是腐败?国际透明组织将其定义为:公共部门中官员的行为,不论是从事政治事务的官员还是行政管理的公务员,他们通过错误地使用公众委托给他们的权力,使 他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。在本文中我们将腐败定义为:组织或个人滥用公共权力谋取私利而损害国家和他人利益的行为。反腐败斗争,即通过社会效应对执政行为的监督和对权力的约束,从而达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种方式。

无论是对国家、社会还是个人来讲,腐败的危害都是十分巨大的,它危害的是党和国家的根本利益、影响政府的公信力、扰乱市场经济秩序、损害社会公平正义、侵害人民利益,是国家治理实现良治目标最严重的威胁之一。所以我党才会对腐败现象高度重视,下定决心将反腐斗争进行到底。而反腐败的根本目的,就是维护国家和大多数人的利益,捍卫社会的公平正义。

(二)跟踪审计的基本含义和特征

广 义的跟踪审计泛指对关系国计民生的特大投资项目,特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项和国家重大政策措施实施执行进行的审计,狭义的跟踪审计 仅指对政府投资建设项目进行的过程审计。狭义跟踪审计的概念,按照关口前移、提前防范的原则,对政府投资建设项目前期准备、建设实施、竣工决算、资金管理 等方面进行的事前、事中、事后全过程监督。本文仅对狭义的跟踪审计进行讨论。

跟踪审计具有超前性、及时性、持续性、灵活性等特征。

(三)跟踪审计与反腐败斗争的联系

1.《审计法》赋予审计机关参与反腐败斗争的法定职责。

《中华人民共和国审计法》规定,审计机关的主要职责:“一是维护国家经济秩序;二是促进廉政建设;三是保障国民经济的健康发展。”由此可见,反腐倡廉是党和国家的法律赋予审计机关的光荣责任。因此,审计机关应该充分利用自身具备的专业特长、职业优势和监督机关独有的客观公正性、独立性等特点,有效地履行反腐败的法定职责,在反腐倡廉中发挥好审计的职能作用。

2.跟踪审计是国家审计参与反腐败的主要手段。

以 前我国已有事后审计、事中审计、事前审计三种审计形式,跟踪审计是审计机关对特定事项、特殊资金和物质审计采取提前介入、全过程跟踪,以预防性和建设性为 主要目的的一种全新的审计监督模式。跟踪审计能够充分体现国家审计“免疫系统”功能,它的主要特征是从源头上预防和治理腐败,从源头上开始把关,对容易产 生腐败的土壤和条件防患于未然,保证社会经济活动的合理性、有效性和效益性,并提出建设性意见,让公权力运行透明化,最大限度地预防腐败,并通过全过程跟 踪审计监督,关注事物的“进行时”,促进事物发展走向进行科学性和合理性,有效地判断可能出现的问题,并督促纠正,在一定程度上可以预防腐败问题的发生, 这是反腐败工作方法上的突破,提升了国家审计的反腐败功能,跟踪审计是目前国家审计参与反腐败的主要手段。

3.反腐败成果是跟踪审计的主要成果体现[11] 之一。

跟踪审计的成果只要体现在以下几方面:一 是体现在督促被审单位严格贯彻和执行国家对建设工程相关的审计、建筑、招投标等法律法规,维护法规的权威性及执行法规的严肃性; 二是体现在通过监督检查 建设单位内部控制及有关管理制度,防止被审单位乱上项目、擅自开工建设,避免出现投资决策失误,降低建设项目决策风险;三是体现在通过监督建设工程的各行 为主体单位如建设、施工、监理、招投标代理、工程咨询及项目管理等,有无违纪乱法行为;四是体现在防弊纠错,维护经济秩序,以维护正常的经济秩序;五是体 现在通过审计提高建筑工程的投资效益。

从以上可看出,通过实施全过程跟踪审计,发现反腐现象,减少腐败行为发生,规范经济秩序,促进工程建设和管理的法制化、制度化,是跟踪审计的主要成果体现之一。

二、当前跟踪审计参与反腐败斗争的现状和存在问题

(一)当前跟踪审计参与反腐败斗争的现状

1.当前反腐败斗争的现状。

我 国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,社会主义市场经济体制初步建立,一些领域体制、机制、制度还不完善,管理存在漏洞,客观上存在腐败现象滋生的空间 和漏洞,同时拜金主义、享乐主义、奢靡之风和极端个人主义等腐朽思想以及几千年来封建主义的残余思想对党员干部的影响不可低估。这些年来,党风廉政建设和 反腐败斗争力度持续加大,取得很多重要成果,但是腐败现象仍然比较严重,腐败现象滋生的土壤和条件在短时期内难以根除,反腐倡廉形势依然严峻,这都说明反 腐败斗争具有长期性、复杂性和艰巨性。但预防和惩治腐败,是关系人心向背和党的生死存亡的大事,是时刻要抓好的重大政治任务。十八大报告中指出:“全面推 进惩治和预防腐败体系建设,做到干部清正、政府清廉、政治清明”、“不管涉及什么人,不论权力大小、职位高低,只要触犯党纪国法,都要严惩不贷”, 表明了党坚决反腐的决心。近期查处周永康、徐才厚等原高层领导人,就是很好的例证。

2.当前跟踪审计参与反腐败斗争的现状。

国家审计机关从全国反腐败斗争的大局着眼,审计方式由过去单一的事后审计逐步向事前审计、事中审计和事后审计相结合的跟踪审计转变,积极探索通过从源头上预防和治理腐败的途径,促使各级政府和决策机关及时采取措施,从宏观上、源头上抑制腐败问题。

进入新世纪以来,各级审计机关按照 “全面审计,突出重点,注意发现大案要案线索”的精神,集中力量,选择一些重点领域、重点部门和单位、重点项目和资金进行重点审计,发现了大量腐败问题。仅2013年1至11月,全国审计机关就发现并向司法机关和纪检监察部门移送各类违法犯罪案件线索一千多件。

(二)当前跟踪审计参与反腐败斗争存在的问题

虽然这几年跟踪审计在反腐斗争中取得了一些成绩,但在实际工作中还存在一些问题:

1.跟踪审计在反腐败斗争中的预警作用未能充分发挥。

腐 败是重大的违法违纪行为,一般而言,腐败不是毫无征兆突然发生的,而是由于之前发生许多苗头性、倾向性问题没有及时得到提醒和改正或是违法意念转化为违法 行动而产生的,所谓“千里之堤溃于蚁穴”,腐败就是河堤,问题就是蚁穴,如果能及时发现蚁穴并将其堵住,河堤就不会溃败了。在以前,审计都是事后审计,所 以对一些苗头性、倾向性问题,发现不够,而跟踪审计开展的范围不广,主要用于建设项目的审计,对其他方面的审计涉及较少,虽然跟踪审计在建设项目反腐预警 工作中已取得了不少成绩,但跟踪审计在其他反腐中发挥预警的作用还有待挖掘和强化。

2.未能形成有效的问题联动处理机制。

国 家建设项目是一项非常庞大的工程,不仅投入大、时间长,而且涉及的环节多、专业多、人员杂。跟踪审计涉及从建设项目的初步设计概算到竣工决算等各个环节, 涉及部门众多,跟踪审计过程中需要协调和处理的范围也大大超出了以往审计的范围。而我国政府审计的职权由《宪法》和《审计法》赋予,具体包括行政处理权和 经济处罚权。但是,这些职权的层次不高,不足以对权力加以制约,且多年来国家审计机关内封闭性强、对外协调性不够,习惯单打独斗,孤身作战,缺少与其他部 门的沟通和协调,发现问题后机关能自行消化的处理问题就处理,超出自己部门职能的问题就不了了之,因没有形成问题联动处理机制,查出问题后反映到各部门重 视程度不够,影响了跟踪审计的效果。

同样地,因缺少问题联动处理机制,纪检、监察、公安部门等各部门办案时各施各法,都在自己的职能范围内进行处理,极大地影响了反腐工作的力度。

3.跟踪审计人员缺乏在审计过程中收集反腐线索的意识。

因 跟踪审计一般适用时间跨度长、工艺复杂、造价较高的项目,在审计过程中腐败在每个阶段都有可能存在,这就对跟踪审计人员素质提出了很高的要求,既要有相应 的专业知识,又要有丰富的审计经验,还要有发现问题的能力和收集线索的意识,具备这样条件的审计人员是少之又少。在实际工作中,审计人员也有可能发现某行 为不符合国家关于建设项目管理的规定,但没往腐败行为上联系,也就是对腐败线索的敏感度不够,所以更谈不上及时收集线索了,这就错过了许多发现腐败的线 索。

三、当前跟踪审计参与反腐败斗争的必要性

即 将召开的党的十八届四中全会的主题定为“依法治国”,说明反腐败必将由治标逐步向治本过渡,要求各级执法机关在办好个案的同时,更要积极探索建立完善的反 腐败体系。一个成熟、完备的反腐败制度体系,离不开拥有“技术优势”的审计机关,而跟踪审计就是审计机关参与反腐败的主要手段之一。

(一)反腐是人民群众对国家审计的殷切期待

当 前,我国社会正处于经济转轨、社会转型的加速期和社会矛盾的凸显期,各种损害人民群众切身利益的腐败问题严重影响社会的和谐稳定。作为国家预防和惩治腐败 体系重要组成部分的国家审计,背负着人民群众的殷切期待,只有通过做好审计来推动国家反腐倡廉建设,在发现损害人民群众利益的腐败行为时,依法查处,发挥 审计应有的功效,才能获得国家和人民的信任。

(二)审计是防治腐败的重要力量

中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防体系实施纲要》中,明确把国家审计纳入惩治和预防体系中,并对国家审计机关参与反腐倡廉建设,在惩治和预防体系中的作用提出了明确要求。审计能作为防治腐败的重要力量之一,也是由审计的特点决定的:

一 是国家审计具有独立性。宪法规定审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计独立行使审 计监督权,不涉及其他利益,故能够客观公正地反映问题、揭露重大违法违纪案件。二是审计职能与反腐败需求方向趋同。腐败的发生大都以谋取经济利益为目的, 而国家的资金和资产都是审计重点关注的对象,通过对国家资财的监督控制,更能从审计过程中发现国有资金被挪用、侵吞、国有资产流失等情况,从而揭示腐败行 为。三是国家审计工作涉及的范围广。审计工作涉及财政、金融、企业、投资、社保、环保等多项领域,可以说包含了国家经济发展的主要方面,而这些领域项目数 量多、资金量大,亦是腐败的高发区域,通过对这些领域的监控,可以更好地发现腐败行为。另一方面,国家审计涉及的层次也在逐步提高,比如经济责任审计,就 为审计反腐提供了一个更高的平台,对“一把手腐败”也起到了较好的制约作用。综合以上可看出,审计已成为防治腐败的重要力量之一,在维护国家经济正常运行 中发挥着重要的作用。

(三)跟踪审计是发现腐败问题的重要渠道

我 国国家审计在政治体系设计中归属于行政型,在惩防体系中属于政府内部监督机构,具有揭示存在问题的职能,在防治腐败中有其独特的优势。这种优势体现在国家 审计对重点资金和项目进行必审机制的规定,将审计的关口前移,对重大项目的连续、不间断的跟踪审计,进而可以及时发现资金和项目管理中的漏洞,分析出一些 案件线索,近年来跟踪审计成为发现腐败问题的重要渠道。

四、新形势下跟踪审计参与反腐败实现自身价值的路径

(一)发挥跟踪审计优势,构建反腐防火墙

1.发挥事前预警作用,有效预防腐败。

“反 腐败”不如“防腐败”。做好预防警示工作对扩大反腐成果将达到事半功倍的效果,全过程跟踪审计最大的特点在于将监督的关口前移,提前介入到项目前期准备、 建设实施过程、竣工验收交付等各阶段的重点环节,随时掌握项目的进展情况,力求在第一时间发现项目管理和资金使用中出现的倾向性和苗头性问题,并将问题消 灭在萌芽状态,防止可疑问题的蔓延和扩散,使有违法违纪想法的人有所顾忌,防止违法意念转化为实实在在的违法行动,从而有效地预防腐败。因为跟踪审计具有 与其他类型的审计一样内生的威慑性作用,跟踪审计的提前介入,一开始就提醒被审计单位从项目初期就绷紧“防范问题发生”这根弦,充分发挥防腐预警作用。

预防腐败、降低反腐败的成本,最主要的还是要完善反腐 败的制度体系。在现存的法律框架下寻求全面的腐败治理措施时,政府往往处于被动的地位,以一系列腐败发生后分散的带有应急性的措施,来对法律疏漏之处进行 修修补补,极大影响了法律和制度在与腐败斗争中的力量,降低了反腐败的效率。而跟踪审计通过突出对倾向性、苗头性和普遍性问题的分析研究,反复出现的问题 从制度上找原因,故审计结果成为了服务政府决策的重要参考依据,促进政府以及有关部门修改完善有关政策法规,对完善反腐体系建设,预防腐败发挥显著的作 用。

2.充分利用跟踪审计法定性、经常性、连续性的特点,及时发现腐败。

由 于跟踪审计将审计关口前移到建设项目准备阶段,它的审计过程必然与项目前期的投资决策、建设实施过程、竣工验收交付等各阶段同步持续进行,跟踪审计实施过 程中要定时或不定时到建设项目现场了解项目进展情况,在跟踪审计法定实施期间到现场不需要有目的性和时间性限制,既可有计划下去,也可突击性下去,且整个 项目实施期间具有持续性,这种经常性、持续性的全程审计能够获得第一手信息资料,确保了审计资料的真实性和数据的准确性,同时通过对同一建设项目在关健节 点和时间节点的多次审计,可及时发现腐败。

3.发挥独特的专业技术优势,挖掘深层腐败问题。

现在的反腐形势极为严峻,腐败行为具有很强的隐蔽性与复杂性,腐 败形势出现了领域广泛化、腐败手段多样化、智能化等新的特点。腐败发生的领域一般行业性、专业性较强,即使非专业人员发现有一些蛛丝马迹的线索,但困于专 业知识的缺乏,也很难识破其私下进行的非法交易,而审计机关拥有的技术优势,可以在反腐斗争中发挥突破性作用。任何贪污腐败分子的非法活动都离不开金钱和 利益,再狡猾的贪腐分子,多少也会在财务报表、会计科目等会计资料方面留下蛛丝马迹,审计人员在财政财务审计方面具有极强的专业素质,且审计部门作为职能 部门还可以按法定程序获取相关业务数据,专业的数据比对和专业分析可以帮助审计人员发现常人难以发现的贪腐线索。在投资审计领域,在开展了十几年投资审计中也陆续配备了不少先进的审计辅助工具,如GPS定位仪、砼测厚仪、回弹仪等硬件和完善的计算机造价软件等新设备的投入使用,配合有经验的投资专业的审计人员,可发现和挖掘一些深藏于建设项目中腐败线索。

4.扩大审计结果运用,降低预防和查处腐败的成本。

反腐败已成为我党当前的主要任务之一,而目前存在的反腐败成本过高的问题,影响了反腐败工作的效果。故通过完善和强化反腐败的制度体系,加大审计成果的转化和利用,降低反腐败成本, 是有效遏制腐败的重要途径。

要降低反腐败的成本,预防犯罪是最好的办法。跟踪审计所特有的预警作用及其法定性、经 常性、连续性等特点,决定了审计结果具有预防性作用,建议由政府建立反腐绿色通道,对各阶段审计结果报告充分利用,明确督办,各部门领导重视,齐抓共管、 密切协作,信息互相沟通,一方面,在审计发现案件线索后可寻求纪检、检察和公安部门的及时介入,争取在最短的时间内突破案件线索,防止因审计手段有限而让 腐败分子毁灭罪证;另一方面,在纪检、检察、公安部门办案时亦可借助审计部门的力量,利用审计的专业性对案件进行查证,这样可有效降低和查处腐败的成本。

(二)加强跟踪审计全过程监督,当好反腐贴身卫士

1.项目前期准备阶段跟踪审计要注意的反腐要点。

(1)立项阶段。审核基建工程开工前的项目立项、可行性研究、初步设计、概算、项目报建及开工等各项审批手续是否完备。

(2)规划阶段。审核设计内容是否符合可行性研究批复的要求,建设项目的建设规模和实际标准是否与可行性研究报告文件相符,有无超规模、超标准问题

(3)设计阶段。审核是否有相应资质的设计单位,是否根据批准的可行性研究报告,编制初步设计文件及相应的初步设计概算;审核初步设计概算的报批手续;审核设计概算的范围是否与批复相符,是否符合国家规定的编制办法、定额标准;初步设计经批准后,是否突破设计概算金额。

(4)征地阶段。审核征地拆迁费用支出是否真实、合法。

(5)工程招投标阶段。审核工程、设备是否按国家规定进行招投标,有关招投标文件、记录是否完备、合法,是否符合有关程序;招标文件是否经过审查;招标监理过程是否符合规定;工程标底是否经过有关部门审批;开标、评标工作是否符合国家规定。

2. 项目实施阶段跟踪审计要注意的反腐要点。

(1)审核合同签订是否合法有效、合同内容条款是否完整真实、合同履约情况是否符合规定。

(2)审核监理单位是否按合同履行监理职责情况。

(3)审核建设、监理、设计、施工等各参建单位是否按照国家规定建立和健全质量保证体系、质量管理制度及发行有关工程质量管理规定。

(4)审核材料、设备采购计划中所编列的名称、规格、型号和数量等是否与施工图相符,是否符合同约定;审查材料供应商是否有资质;审查材料是否具有质量监督部门的检测报告;审查材料验收、入库和保管制度是否完备。

3.竣工结算准备阶段跟踪审计要注意的反腐要点。

(1) 结算审核:认真审核计算工程量,检查送审结算书的工程量是否符合规定的计算规则、是否准确;对必须丈量的工程项目,要进行实地测量计算工程量;检查分项工 程预算定额选套是否合规,选用是否恰当;核实工程取费是否执行相应的计算基数和费率标准;核查设备、材料用量是否与定额含量或设计含量一致;有关材料调价 是否按规定进行调整;核查结算项目是否与图纸相符;审核设计变更和现场签证是否存在与中标书项目重复计算的现象;审核有无实际施工中使用的材料的品种、规 格、数量与所报送结算不一致的情况。

(2) 决算审核:被审核单位是否有计划外建设项目,有无自行扩大投资规模和提高建设标准的情况;各项费用支出是否合法,有无混淆生产成本和建设成本的情况;交付 使用资产是否符合条件,有无虚报完成及虚列应付债务或转移基建资金等情况;历年的各项基本建设拨款数额和结余资金是否真实、准确,应收回的设备材料以及拆 除临时建筑和原有建筑的残值是否作价收回,对器材的盘盈、盘亏及销售盈亏是否按照有关规定及时处理;报废工程是否经主管部门审批;竣工投产时间是否符合国 家计划规定;基本建设收入的来源、分配、上缴和留成及使用情况;有无隐匿、截留或拖延不交应交财政部门的包干结余、竣工结余及各项收入;尾工工程的预留工 程款及建设情况。

  通过建设项目全过程贴身跟踪审计,抓住其中可能出现的腐败进行全方位监督,不留死角,让腐败无处可逃。

(三)创新跟踪审计方式方法,拓展新时期反腐手段

1.把反腐纳入国家审计计划项目的审计目标。

以前,我国审计机关的审计目标主要关注点是政府内部的日常监督工作,没能够对腐败现象构成一种内在的长效监督机制。因此,今后审计机关要将审计工作纳入反腐败工作大局之中,抓大案要案视为主要审计成果,将反腐败斗争的各项措施作为审计工作目标,在推进全社会从源头上预防和治理腐败工作中发挥其独特的职能作用。

2.充分利用与纪检、监察、财政、建设部门的信息共享,抓住反腐重点。

审 计再强大,也只是代表政府的一个部门,职能范围还是有限制,为加强共同反腐的威力,应通过积极与纪检、监察、财政、建设等部门的协调沟通,就审计成果利用 过程中存在的问题进行探讨研究,在审计整改、跟踪检查等方面加强合作,做到信息资源共享。比如,跟踪审计实施过程中的有关文书要分送相关部门和单位,让纪 检监察机关了解被审计人员遵纪守法和党风廉政建设的情况,对有关的违法违纪问题进行处理;让组织人事部门掌握被审计人员履行经济责任的情况,利用审计成果 对领导干部进行考核、监督和管理;让财政部门了解被审计单位财政财务收支状况,以便加强财政资金管理与监督,让建设部门了解被审单位工程流程、质量管理及 工程进展情况,以加强建设部门对项目的管理与监督。同时,在审计开始前从各相关部门获取被审计单位的与审计内容有关的有用信息,通过互通有无,精诚合作, 能更快抓住审计重点和反腐要点。

3.充分利用计算机审计技术,化解犯罪手段智能化难题。

当前职务犯罪的手段越来越智能化、复杂化和隐蔽化,现行的办案侦查手段已不能适应职务犯罪发展需要。一方面是由于职务犯罪有其职务作掩护,通常没有直接作案痕迹,书证物证少,一般也没有证人证言,因而发现难、取证难、固定证据难的问题十分突出,运用常规的侦查措施往往很难奏效。另一方面,职务犯罪属于高智商犯罪, 犯罪分子具备计算机及相关领域的专业知识和技能,能够用计算机漏洞进行犯罪,且有 较强的反侦查能力。他们往往利用先进的交通通讯设备进行反追诉活动,转移、销毁证据或赃款赃物,使得贪污贿赂犯罪案件的证据收集非常困难。面对犯罪手段先 进和反侦查能力日益强大的职务犯罪,执法机关的高科技侦查能力不强、侦查手段落后的缺点暴露无遗,在与犯罪分子的较量中常常处于下风,被动状况难以避免。

而 国家审计机关通过近十年来的建设和沉淀,培养了一批专业技术人才,成立了计算机人才库,这批人才战斗在审计一线,积累了丰富的审计经验,并办理了不少大案 要案,作为专业技术人才,可从专业角度观察和发现可能存在的问题,专业人员所具有的发现腐败问题的敏感性,这是其他非专业人员都无法比拟的反腐败的潜在优 势,而且审计机关近年来在计算机审计上建设的AO审计系统,在查找资金运行合法性方面更具有强大的技术优势。这些审计所独有的专业技术优势,对于控制深层 腐败问题有着其他执法机关所无法比拟的巨大优势,腐败线索的及时获得,有助于政府及早发现和惩治腐败分子,化解当前犯罪手段智能化难题。  

(四)扩大跟踪审计成果,提升跟踪审计反腐影响力

1.从微观和宏观上体现审计成果。

审 计成果利用在整个审计工作中有着非常重要的地位和作用,审计的最终目标就是审计成果得到充分的利用。审计成果在层面上需确立微观、宏观发展目标。微观目标 就是以每个跟踪审计项目为依托,监督好每一个审计事项,形成稳扎稳打、步步为营跟踪审计发展局面,从而不断扩大跟踪审计成果、展开跟踪审计作业面。宏观目 标就是要通过跟踪审计注重从宏观上、机制上研究分析问题,提出建议,实现审计成果由微观领域向宏观领域的转变,让审计结果变成服务政府决策的重要参考依 据,促进政府以及有关部门修改完善有关政策法规,规范经济管理,提高经济效益。所以在实际工作中,首先,在制订跟踪审计项目计划时,要明确审计成果转化和利用的目标,确保审计实施有的放矢;其次,在实施跟踪审计项目时,要明确审计成果转化和利用目标的合理性和前瞻性,并根据新情况、新问题及时调整和完善审计目标;再次,在最终出具审计报告时,应及时总结审计所发现的问题及成因,要把审计的视角放到地域发展的全局上来,增强规范管理水平,使跟踪审计更具发展生命力。

2.建立审计问责体系。

完善跟踪审计问责工作机制,可在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》确立的审计参与建议问责地位的基础上,将一些法律法规涉及跟踪审计问责的内容梳理汇总和分类,争取政府支持出台符合地方实际的跟踪审计问责暂行办法,对跟踪审计问责中的问责主体、问责客体、问责范围、问责方式、问责程序、责任追究以及问责主体与问责客体各自的权利和义务等作出划分标准和具体规定。将跟踪审计问 责分为行政责任问责、民事责任问责、刑事责任问责、人大和社会公众问责四大类别,其中:行政责任问责由审计部门建议纪检监察或组织人事部门问责;民事责任 问责,由审计部门直接问责;刑事责任问责,由审计部门移送有关司法机关追究刑事法律责任;人大和社会公众问责,由审计部门报政府批准后建议人大开展问责评 议和组织社会公众代表评议。
  近年来,审计机关先后与纪检、监察、公安、检察院分别制发了联合办案制度,以及与监察、财政、税务、工商管理、国资管理和发展改革、住建等有关部门参与的审计整改联席会议制度,这些制度的建立,为审计问责提供了一个很好的平台和经验。可以考虑再由审计机关牵头设立跟踪审计问责联席会议制度,进一步完善和优化审计问责工作机制,清晰划分好问责层次,搞好协调联动,解决跟踪审计与问责脱节的问题。

近期内可先尝试出台一些地方性的跟踪审计问责暂行办法,作为审计问责规范化的探索;远期可以推动制定一部全国统一的国家审计问责法律法规,做到审计问责有法可依,以保障问责结果的公平、公正。

3.开展跟踪审计绩效评估,形成正确的政绩导向,从更高层次促进反腐建设。

绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度,通过开展政府绩效评估,可有助于形成正确的政绩导向。逐步推行跟踪审计效益评估,可以揭示和预防严重的损失浪费,权力被滥用和以权谋私等现象,这些多元绩效评估的最终实现,将能帮助政府充分地认识自我,发现问题,厘清原因,明晰责任,可促进形成正确的政绩导向,促进树立与科学发展观相适应的政绩观。

跟踪审计的绩效评价应包含决策的合理性评价、执行情况评价和综合效果评价。

(1) 决策合理性的评价。通常的跟踪审计项目,都是一些投入大、耗时长、影响大的项目,而且往往需要一系列的政策措施来配合完成,有些项目需要多个部门配套出台 措施。而决策者希望通过全过程的、实时的审计,将信息及时反馈到决策层,使之能根据实际的执行情况,及时调整措施来更好地完成项目,或者审计形成的客观评 价也能为今后开展类似项目提供更好的参考。

(2) 决策执行情况的评价。这是目前审计人员开展的最多也是最传统的审计评价内容。但是,跟踪审计的项目具有很极强的阶段性,各个阶段都有不同的重点,实施全过 程的跟踪审计,就要随着项目执行的各个不同阶段,根据不同的重点开展阶段性的针对性评价。跟踪审计中,前期的重点是计划的执行和资金的保障、中期的重点是 工程质量程序管理和建设资金管理、后期的重点是各项计划的进展落实情况。

(3) 决策综合效果的评价。以往的综合效果评价,多是评价政策目标的完成情况。但是随着社会的发展和“新公共管理”理念的兴起,具体的政策措施对行业、环境和社 会的综合影响越来越成为评价政府行为的标准。因此,我们在评价一个项目时,对涉及的领域无论是正面的还是负面的影响,都要成为综合效果评价中非常重要的一 部分。

当然,上述三个评价内容不是割裂和分离的,而是相互依存、相辅相成的。综合效果说明决策的合理性,执行情况又影响着综合效果。但无论如何,决策者都可从全过程的、实时跟踪的阶段性审计评价中,看到了政策的操作情况和效果,以便及时修正一些措施,提高了管理水平和执政能力。

开展跟踪审计绩效评估,还可与我国日趋成熟和完善的经济责任审计相结合,为审计反腐提供了一个更高的平台,对“一把手腐败”也起到了较好的制约作用,从更高层次上推动反腐倡廉建设。

(五)建立政府牵头,纪检、监察、审计、财政、住建等部门参加的“反腐一站式”信息平台,形成监督合力,加强对整体工程建设的监督。

我 们提出以建设“反腐一站式”服务为基准,就是主张要以公众对“反腐一站式”服务的需求为导向,在拥有统一整合的信息平台、信息系统、信息流程等技术条件的 基础上,力争把搜集腐败线索、发现腐败问题、追究腐败环节和公布查处结果等信息向公众“一站式”提供,即实现腐败追究信息提供的“一站式”服务,各相关执 法部门在信息平台这条主线上各司其职,各尽其责。在这一系列环节中,政府采取制定法规、设计政策、制度安排等多种措施来保证政府职能运作过程的透明化、环 节的分权化、节点的赋责化,需要通过拓展网上政务论坛、网上听证、网上接待室和网上评议等反腐败功能栏目的受众面和全程性来保证所有反腐败主体能全方位了 解职能运作中出现的问题及其职责归属情况,以充分行使反腐败主体的知情权和话语权,增强其反腐败的能力和力量。

审计机关要进一步树立协同作战的观念,充分发挥自身精通财政财务规范及工程建设规范等优势,在认真履行审计监督的同时,加强与各部门的协调与配合,充分发挥审计机关在反腐败斗争中应有的作用。同时以推进反腐合作工作为契机,利用“金审工程”信息化建设成果,启动“权力运行风险电子监控系统”建设工作,在信息建设上推动反腐败功能开发利用与对接。

(六)强化审计机关内部反腐建设

审 计机关的自身廉洁是审计反腐的重要基础,是审计质量的根本保证。投资审计领域是审计机关容易滋生腐败的高危区域,需要引起高度重视。防范审计风险最好、最 有效的办法是建立健全各项管理制度,让制度保证质量,让制度防范风险,让制度约束一切不廉洁的审计行为,形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的规范化 的机关管理机制。

1.加强审计机关反腐败制度建设。

(1)规范审计业务制度建设。

为 完善审计业务管理,强化内部监督制约,提高审计质量和工作效率,防范审计风险,促进廉政建设,可根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实 施条例》及《中华人民共和国国家审计准则》等规定,在审计业务管理、审计项目计划、审计查证、审计项目审理、审计业务集体审议、审计执行及审计纪律监督、 审计项目质量责任追究、审计结果公告、政务公开、审计业务质量创优奖励等方面建立或完善相关管理办法,堵塞制度漏洞,减少腐败行为的发生。

(2)完善审计廉政管理制度建设。

构 建廉政审计制度体系,突出廉政教育、监督、预防和惩治制度的建设,以宣传教育、监督制衡、查处惩戒、运行保障“四大机制”为重点,打牢廉政惩防体系基本框 架,制定审计机关廉政制度,用于规范审计行为,减少审计人员自由裁量权,为防控审计领域廉政风险提供了有效的制度保障。

2.强化审计干部队伍反腐建设。

审计干部是审计工作具体的执行者和实施者,审计干部队伍素质的高低与审计目标能否按时按质完成、审计工作发挥的作用大小息息相关。要建设一支廉洁高效的审计队伍,可从以下方面着手:

一 要不断提升审计干部的政治素养,深化思想教育引导,增强审计人员廉洁自律意识。首先可利用AO网络平台,开展“每季一课”党风廉政教育;其次审计机关可把 廉政教育、审计纪律等纳入投资审计业务培训计划,作为必学必知的内容;再次审计机关还可将投资项目中发生的严重违纪违法,做成典型教育片,进行警示教育。 通过以上方法和措施,提醒审计干部引以为戒,防微杜渐。

二要不断提高审计干部的专业胜任能力。如今,腐败发生的方式和手段越来越复杂、隐蔽,涉及的领域越来越广,这就要求审计干部要具备更专更广的业务技能、抓大案要案意识和职业敏感性,才能在千头万绪的审计工作中发现违法违纪线索,揭露腐败行为。

三 要不断加强审计干部的工作作风。在发现违法违纪线索以后,腐败分子往往会多方阻挠审计工作的开展,甚至还会对审计人员威逼利诱、软硬兼施,在这时,就需要 审计干部有不怕困难、敢打硬仗的审计作风,对违法违纪案件,一查到底。“打铁还需自身硬”,只有有了一支政治牢靠、本领超群、敢打硬仗的审计队伍,国家审 计才能更好地发挥在反腐倡廉工作中的作用。

 

【参考文献】

[1]审计署网站  审计科研所国外审计观察  俄罗斯联邦审计院在国家反腐败体系中的作用及其主要举措    2013年第一期

[2]杨明亮. 建设工程项目全过程审计案例  2010-8

[3]韩明升. 政府投资建设项目跟踪审计理论与实践2011,10

[4] 丁旭东,强化责任落实 提升反腐功效 为更好发挥审计“免疫系统”功能提供保证,中国审计报2012-06-18

[5]高英雄. 固定资产投资审计存在的问题及思考 [J]. 现代审计与经济,2011,(5)

 

课题组组长:陆斌

课题组副组长:廖维新  玉志强

课题组成员:李豫梅(执笔人)李海嘉

 

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